Ko je jugoslovanska kriza postala mednarodna: Nemčija, ZDA, Evropska skupnost in vprašanje priznanja

Preden je prišlo priznanje, je Zahod podpiral Jugoslavijo kot celoto

Danes je lahko videti, kot da so zahodne države od začetka podpirale razpad Jugoslavije. Dokumenti ne kažejo tako preproste zgodbe. Še v prvi polovici leta 1991 sta Washington in Evropska skupnost javno podpirala: demokratizacijo, mirno politično rešitev, teritorialno celovitost Jugoslavije, in dogovor med republikami. Ameriška vlada je nasprotovala enostranski odcepitvi Slovenije in Hrvaške, ker je menila, da lahko takšen proces sproži širši konflikt.[1] Ameriški državni sekretar James Baker je 21. junija 1991 v Beogradu govoril z voditelji federacije in vseh šestih republik. Njegovo sporočilo je bilo dvojno: ZDA podpirajo demokracijo in pravico ljudi, da izrazijo politično voljo, vendar ne želijo enostranskega razbijanja države brez dogovora.[1][2]

Tudi Evropska skupnost je še tik pred razglasitvama neodvisnosti zagovarjala enotnost in ozemeljsko celovitost Jugoslavije, čeprav je hkrati vse bolj poudarjala pravico republik in narodov, da svojo politično prihodnost določijo mirno in demokratično.[3] To je bilo temeljno protislovje mednarodne politike leta 1991: samoodločba in teritorialna celovitost sta bili obe priznani načeli — problem je bil, kaj storiti, ko sta prišli v konflikt. junij 1991: razglasitev neodvisnosti ni pomenila avtomatičnega priznanja.

Slovenija in Hrvaška sta 25. junija 1991 razglasili neodvisnost. Toda z mednarodnega vidika nista naslednji dan avtomatično postali splošno priznani državi. ZDA sta ju še vedno obravnavali kot republiki znotraj Jugoslavije.[4] Tudi večina članic Evropske skupnosti ni bila pripravljena na takojšnje priznanje. V Sloveniji je skoraj takoj prišlo do oboroženega konflikta z JLA. Na Hrvaškem pa so se spopadi med hrvaškimi silami, uporniškimi srbskimi strukturami in JLA širili ter v naslednjih mesecih prerasli v veliko hujšo vojno. To je zelo pomembno za poznejšo razpravo. Ko bo Evropska skupnost 15. januarja 1992 priznala Slovenijo in Hrvaško, bo od razglasitve neodvisnosti minilo skoraj sedem mesecev.

Vojna na Hrvaškem bo takrat že mesece v polnem teku. Zato mednarodno priznanje januarja 1992 ne more biti razlaga za začetek vojne junija oziroma poleti 1991. Lahko pa razpravljamo o nečem drugem: kako je odločitev o priznanju vplivala na nadaljnjo politično in vojaško dinamiko razpada. Brioni: Evropa najprej poskuša zamrzniti razpad.

1. julija 1991 je ministrska trojka Evropske skupnosti na Brionih dosegla dogovor s stranmi jugoslovanske krize.

Brionska deklaracija je bila zanimiva prav zato, ker ni enostavno izbrala ene strani. V njej je bilo zapisano: da lahko samo narodi Jugoslavije odločajo o svoji prihodnosti; da mora rešitev nastati s pogajanji; da se morajo spoštovati človekove pravice in samoodločba; hkrati pa tudi načela mednarodnega prava o ozemeljski celovitosti; ter da se morajo vse strani vzdržati enostranskih, predvsem nasilnih dejanj.[5] Slovenija in Hrvaška sta za tri mesece odložili izvajanje dela osamosvojitvenih odločitev. Evropska skupnost je želela ustvariti čas za politična pogajanja. To je bilo še vedno obdobje, ko je bila glavna zahodna strategija: ustaviti streljanje in doseči dogovor o prihodnji obliki Jugoslavije. Priznanje novih držav še ni bilo osrednji instrument politike.

Slovenija in Hrvaška sta poleti 1991 postali dva zelo različna primera

Slovenski konflikt je trajal približno deset dni. JLA se je nato umaknila. Slovenija ni imela velikega notranjega etničnega ali teritorialnega konflikta, primerljivega s Hrvaško. Na Hrvaškem je bilo drugače. Velik del hrvaških Srbov je zavračal odcepitev od Jugoslavije oziroma oblast nove hrvaške države. Ustvarjene so bile srbske avtonomne oziroma separatistične strukture. JLA je v konfliktu postopoma postajala vse tesneje povezana s srbsko stranjo.[1] Poleti in jeseni 1991 so se spopadi hitro širili.

Zato je bilo vprašanje priznanja Hrvaške veliko bolj zapleteno kot vprašanje Slovenije. Če priznaš Hrvaško v njenih republiških mejah: kaj se zgodi s srbskim prebivalstvom na območjih, ki ne priznava oblasti Zagreba? Če pa Hrvaške ne priznaš: ali s tem daješ prednost tistemu, ki lahko z vojaško silo spremeni stanje na terenu? Prav ta konflikt med samoodločbo republike, pravicami narodnih skupnosti in nedopustnostjo spreminjanja meja z nasiljem bo postal središče evropske diplomacije. Haaška konferenca: poskus, da se razpad spremeni v dogovor.

Konec avgusta 1991 je Evropska skupnost sklicala mirovno konferenco o Jugoslaviji. Prvo večje srečanje je potekalo septembra v Haagu pod vodstvom nekdanjega britanskega zunanjega ministra lorda Petra Carringtona.[6] Za isto mizo so sedli: predstavniki zvezne države, predsedniki republik, ter predstavniki Evropske skupnosti. Konferenca je temeljila na treh ključnih načelih: meje se ne smejo enostransko spreminjati s silo; pravice vseh ljudi in skupnosti morajo biti zaščitene; legitimne težnje republik in narodov je treba vključiti v politični dogovor.[6] Carringtonov proces je poskušal najti novo obliko odnosov med republikami. To ni bil več preprost projekt ohranitve stare Jugoslavije.

Do jeseni 1991 je bilo vse bolj jasno, da je lahko končni rezultat tudi zelo ohlapna zveza ali nastanek neodvisnih držav. Toda cilj je bil: da se do novega stanja pride s pogajanji, ne z vojno.

Badinterjeva komisija: pravniki dobijo vprašanje, ali Jugoslavija sploh še obstaja kot delujoča federacija

V okviru haaške konference je bila ustanovljena arbitražna komisija petih predsednikov ustavnih sodišč držav Evropske skupnosti. Vodili jo je Robert Badinter. Njena naloga ni bila vojaška ali politična mediacija. Odgovarjala je na pravna vprašanja razpada. Njeno prvo mnenje, izdano 29. novembra 1991, je imelo velik pomen. Komisija ni zapisala, da so Slovenija in Hrvaška preprosto izvedle običajno secesijo iz sicer normalno delujoče države. Ugotovila je, da je SFRJ v procesu razpada.[7] To je spremenilo pravno perspektivo.

Če se federacija raztaplja kot celota, vprašanje ni več samo: »Ali ima posamezna republika pravico zapustiti Jugoslavijo?« ampak: »Katere države nastanejo iz razpada federacije in katere obveznosti ter meje podedujejo?« Ta razlika bo zelo pomembna za poznejše priznanje. Meje: zakaj republika ni mogla preprosto vzeti ozemlja druge republike.

Badinterjeva komisija je januarja 1992 odgovorila še na vprašanje meja. Njeno mnenje št. 3 je izhajalo iz načela uti possidetis: nekdanje notranje republiške meje ob osamosvojitvi postanejo meje novih držav in se lahko spremenijo le s sporazumom.[8] To je pomenilo: Hrvaška lahko zahteva priznanje v mejah Socialistične republike Hrvaške. Srbija ne more enostransko spremeniti te meje zato, ker na delu hrvaškega ozemlja živijo Srbi. Toda hkrati je mnenje št. 2 poudarilo, da imajo srbske skupnosti v Hrvaški in Bosni in Hercegovini pravico do zaščite svoje identitete in vseh mednarodno priznanih manjšinskih pravic.[9] To je bil poskus povezati dve načeli:

meje republik se ne spreminjajo z nasiljem; manjšine znotraj teh meja pa morajo biti politično in pravno zaščitene. Vprašanje je bilo, ali bo na terenu mogoče doseči oboje. Nemčija začne izgubljati potrpljenje.

Medtem ko je potekala haaška konferenca, se je vojna na Hrvaškem stopnjevala. Nemčija je v Evropski skupnosti vedno močneje zagovarjala priznanje Slovenije in Hrvaške. Ni bila edina država s takšnim stališčem, vendar je bila do konca leta 1991 njegov najvidnejši zagovornik.[10] Nemški argument je bil v osnovi naslednji: če Evropska skupnost ne prizna republik, katerih prebivalstvo je izrazilo voljo za neodvisnost, medtem ko se na terenu z vojaško silo spreminjajo meje, lahko ne-priznanje nagrajuje uporabo sile. Nemški zunanji minister Hans-Dietrich Genscher in kancler Helmut Kohl sta zato vse bolj javno govorila, da bo Nemčija priznala Slovenijo in Hrvaško tudi, če enotnega evropskega soglasja ne bo.[11] To je ustvarilo resen spor znotraj Evropske skupnosti.

Velika Britanija, Francija in drugi so se bali drugega problema

Del držav Evropske skupnosti je imel drugačen pogled. Velika Britanija, Francija in Nizozemska so bile bolj zadržane do hitrega priznanja.[10] Njihov argument ni bil nujno: »Jugoslavija mora za vsako ceno ostati skupaj.« Bolj jih je skrbelo vprašanje zaporedja. Če republike priznamo pred dokončnim mirovnim dogovorom: ali bo še obstajal motiv za kompromis? Kaj se bo zgodilo s Srbijo in Srbi zunaj Srbije?

Kaj se bo zgodilo z Bosno in Hercegovino, kjer ni bilo preproste večinske nacionalne republike? Ali priznanje ene strani konflikt spremeni iz notranje ustavne krize v vojno med državami, ne da bi bil politični problem rešen? Tudi generalni sekretar OZN Javier Pérez de Cuéllar je decembra 1991 Genscherja opozarjal, da bi selektivno in prezgodnje priznanje Slovenije in Hrvaške lahko otežilo mirovni proces ter povečalo tveganje za širjenje konflikta v Bosno in Hercegovino in Makedonijo.[12] Genscher je odgovarjal z nasprotnim argumentom:

da bi nadaljnje odlašanje lahko spodbujalo tiste, ki skušajo politične cilje doseči z vojaško silo.[12] To je bilo resnično diplomatsko nesoglasje. In obe strani sta trdili, da želita preprečiti širšo vojno. Nemčija ni sama odločila za celo Evropo — vendar je močno spremenila tempo.

V popularnih razlagah se včasih pojavi stavek: »Nemčija je prisilila Evropo, da prizna Slovenijo in Hrvaško.« V drugi skrajnosti pa: »Nemčija pri skupni evropski odločitvi ni imela posebne vloge.« Zgodovinske raziskave ne podpirajo tako črno-bele slike. Nemčija je bila do konca leta 1991 najmočnejši zagovornik hitrega priznanja. Javno je napovedala, da je pripravljena ukrepati tudi sama. To je nedvomno povečalo pritisk na druge članice Evropske skupnosti.[10][13] Toda evropska politika se je hkrati spreminjala tudi zaradi: vojne na Hrvaškem, neuspešnih premirij, propadanja skupnih zveznih institucij,

Badinterjeve ugotovitve, da je Jugoslavija v procesu razpada, in širšega konca hladnovojnega evropskega reda.[7][10] Zato med zgodovinarji obstaja resnična razprava. Nekateri nemško potezo obravnavajo kot enostranski prelom skupne politike in pomemben pritisk na partnerje.[13] Drugi opozarjajo, da se je do decembra 1991 tudi širša evropska politika že premaknila proti sprejemanju razpada in da priznanja ni mogoče reducirati samo na nemško voljo.[10][14] To je pomembneje kot iskati enega samega zunanjega »krivca«.

16. december 1991: Evropska skupnost ustvari pravila priznanja

1. decembra 1991 so ministri Evropske skupnosti sprejeli skupne smernice za priznavanje novih držav v Vzhodni Evropi in Sovjetski zvezi ter posebno deklaracijo o Jugoslaviji.[15]

Republik niso nameravali priznati avtomatično. Postavili so pogoje. Država, ki je želela priznanje, se je morala med drugim zavezati: spoštovanju demokracije in pravne države; človekovim pravicam; pravicam narodnih in etničnih manjšin; nedotakljivosti meja, ki se lahko spreminjajo samo po mirni poti in s sporazumom; mednarodnim obveznostim; miroljubnemu reševanju sporov.[15] Jugoslovanske republike so morale do 23. decembra povedati, ali želijo priznanje oziroma sprejemajo pogoje. Njihove vloge je pregledala Badinterjeva komisija. Datum za izvedbo odločitve je bil določen na 15. januar 1992.[15]

To je bilo tako politično kot pravno pomembno. Evropska skupnost je priznanje poskušala uporabiti tudi kot instrument pogojevanja. Slovenija je bila pravno najpreprostejši primer. Badinterjeva komisija je 11. januarja 1992 ugotovila, da Slovenija izpolnjuje evropske pogoje za priznanje.[16] Posebej je izpostavila: plebiscitarno izraženo voljo prebivalstva; ustavno zavezanost človekovim pravicam; spoštovanje mednarodnega prava; ter pravno zaščito italijanske in madžarske manjšine.[16] Slovenija poleg tega ni imela odprtega velikega ozemeljskega konflikta, primerljivega s Hrvaško. Zato je bilo priznanje Slovenije med evropskimi državami bistveno manj sporno.

Hrvaška je bila drugačen primer. Pri Hrvaški je Badinterjeva komisija ugotovila, da takratna ustavna ureditev še ni v celoti zagotavljala vseh manjšinskih jamstev, ki jih je predvideval evropski mirovni načrt.[17] Zato njeno mnenje ni bilo povsem enako slovenskemu. Komisija je zahtevala dodatna jamstva za pravice srbskega prebivalstva. Hrvaški predsednik Franjo Tuđman je nato Evropski skupnosti poslal dodatne zaveze glede manjšinske zaščite.[18] Evropske države so Hrvaško 15. januarja priznale. Tukaj se jasno pokaže, da priznanje ni bilo samo tehnično pravno dejanje. Komisija je dajala pravna mnenja. Končno odločitev pa so sprejemale države. Makedonija pokaže še bolj jasno, da pravo ni bilo edini dejavnik.

Badinterjeva komisija je ugotovila, da tudi Republika Makedonija izpolnjuje postavljene evropske pogoje za priznanje in da njeno ime samo po sebi ne pomeni ozemeljskih zahtev proti drugi državi.[19] Toda Evropska skupnost je 15. januarja ni priznala. Razlog je bil predvsem spor z Grčijo glede imena in simbolike nove države.[20] To je zelo pomemben primer. Če bi evropsko priznanje delovalo samo kot avtomatična uporaba pravnih kriterijev, bi bila Makedonija takrat priznana. Ni bila. Priznanje je bilo: pravno vprašanje, politična odločitev, in diplomatsko pogajanje hkrati. Nemško priznanje: pomembna časovna podrobnost. Nemčija se je 19. decembra 1991 politično odločila za priznanje Slovenije in Hrvaške.

1. decembra je odločitev formalno sporočila republikama.[21]

Toda vzpostavitev polnih diplomatskih odnosov je bila usklajena z evropskim datumom 15. januar 1992.[21][22] Zato ni povsem natančno reči niti: »Nemčija ju je priznala šele skupaj z Evropo 15. januarja« niti: »Nemčija je že decembra izvedla popolnoma ločeno priznanje brez povezave z ES.« Nemčija je odločitev sprejela in formalno napovedala prej. Učinkovanje polnih diplomatskih odnosov pa je uskladila z evropskim rokom. Ta podrobnost dobro ponazarja kombinacijo nemškega pritiska in evropskega kompromisa.

15. januar 1992: Evropska skupnost prizna Slovenijo in Hrvaško

1. januarja 1992 so članice Evropske skupnosti priznale Slovenijo in Hrvaško kot neodvisni državi.[20][22]

Bosna in Hercegovina in Makedonija takrat nista bili priznani. Za Bosno in Hercegovino je Badinterjeva komisija menila, da volja prebivalstva za neodvisnost še ni bila dovolj jasno ugotovljena in da bi jo lahko pokazal referendum.[23] Pri Makedoniji pa je, kot smo videli, odločitev zadržal spor z Grčijo, čeprav je komisija menila, da izpolnjuje pravne kriterije.[19][20] Evropska politika torej ni bila enostavna odločitev: »vse republike naj postanejo države.« Bila je proces diferenciranega priznavanja. ZDA niso sledile Nemčiji.

Tudi tukaj je zelo pomembna korekcija. Če bi obstajala enotna zahodna strategija, katere cilj bi bil čim hitreje razbiti Jugoslavijo, bi pričakovali podobno časovnico največjih zahodnih držav. Ni je bilo. ZDA so do poletja 1991 nasprotovale enostranski odcepitvi Slovenije in Hrvaške.[1][4] Nato so podprle evropski mirovni proces, vendar s formalnim priznanjem niso pohitele. Slovenijo in Hrvaško so Združene države priznale šele 7. aprila 1992.[24] Istega dne so priznale tudi Bosno in Hercegovino.[24] To je skoraj tri mesece po priznanju Evropske skupnosti. Ameriška politika se je torej od evropske, predvsem nemške, razlikovala v časovnici in stopnji previdnosti. Pozneje bodo ZDA v jugoslovanskih vojnah igrale vedno večjo vlogo. Toda leta 1991 je bila glavna pobuda še vedno evropska.[1]

Konec hladne vojne je spremenil vrednost Jugoslavije

Ta članek se navezuje tudi na Med Vzhodom in Zahodom: kako je Jugoslavija postala neuvrščena. Med hladno vojno je bila neodvisna socialistična Jugoslavija za Zahod strateško pomembna prav zato, ker ni pripadala sovjetskemu bloku. Do leta 1990–1991 se je ta mednarodni položaj temeljito spremenil. Berlinski zid je padel. Vzhodnoevropski komunistični režimi so se sesuli. Sovjetska zveza je razpadala. Ameriški zgodovinski pregled lastne politike ugotavlja, da je Jugoslavija s koncem hladne vojne izgubila del nekdanje geostrateške pomembnosti za Washington.[1] To samo po sebi ne dokazuje, da je Zahod zato želel njen razpad.

Pomeni pa, da je izginil pomemben razlog, zaradi katerega je bila desetletja stabilnost neuvrščene Jugoslavije poseben zahodni strateški interes. Mednarodno okolje, v katerem je država uspevala v petdesetih, šestdesetih in sedemdesetih letih, ni več obstajalo.

Je priznanje povzročilo vojno?

Tu moramo biti zelo natančni. Če z »vojno« mislimo na začetek oboroženih spopadov v Sloveniji in Hrvaški: ne. Ti spopadi so se začeli junija in poleti 1991. Evropsko priznanje Slovenije in Hrvaške je začelo učinkovati januarja 1992. Kronologija torej ne dovoljuje trditve, da je priznanje povzročilo začetek teh vojn.[10] Toda obstaja drugo vprašanje: Ali je politika priznanja vplivala na nadaljnji razvoj konflikta in predvsem na Bosno in Hercegovino? Tu zgodovinopisje ni enotno. Kritiki hitrega priznanja so trdili, da je: oslabilo Carringtonova pogajanja; zmanjšalo motivacijo za kompromisno jugoslovansko ureditev;

ustvarilo pritisk tudi na Bosno in Hercegovino; in odprlo vprašanje državnosti, preden so bila rešena vprašanja manjšin in varnosti.[12][13] Zagovorniki priznanja so odgovarjali: da je bila Jugoslavija do takrat že v procesu razpada; da zvezne institucije niso več učinkovito predstavljale vseh republik; da je vojna na Hrvaškem že potekala; in da bi nadaljnje zavračanje priznanja lahko pomenilo sprejemanje političnih rezultatov, doseženih z vojaško silo.[7][10][14] To ni spor, ki ga lahko pošteno zaključimo z enim sloganom.

Posebej problematičen je bil primer Bosne in Hercegovine

Bosna in Hercegovina ni bila Slovenija. Ni bila niti Hrvaška. V njej ni obstajal en narod z veliko večino, temveč prepleteno prebivalstvo muslimanov oziroma Bošnjakov, Srbov in Hrvatov. Zato je vprašanje: »Ali naj se republika osamosvoji?« hkrati pomenilo: »Ali imajo vse tri glavne skupnosti enako predstavo o državi, v kateri bodo živele?« Badinterjeva komisija je zahtevala jasnejši demokratični izraz volje prebivalstva. Sledil je referendum konec februarja in v začetku marca 1992, ki ga je večina bosanskih Srbov bojkotirala. Evropska skupnost je Bosno in Hercegovino priznala aprila 1992, ZDA dan pozneje.[24] Toda ta zgodba je dovolj pomembna, da je ne bomo reducirali na odstavek. Vrnili se bomo k njej posebej.

Ali je Zahod razbil Jugoslavijo?

Dokumenti, pregledani za ta članek, ne podpirajo preproste formule, da so Nemčija, ZDA ali Evropska skupnost od začetka vodile enoten projekt razbijanja Jugoslavije. V prvi polovici 1991 so ZDA in ES še podpirale njeno enotnost oziroma dogovorjeno politično rešitev.[1][3][4] Med zahodnimi državami je obstajal resen spor o priznanju. Nemčija je zagovarjala hitrejši korak. ZDA so bile bistveno bolj zadržane. Velika Britanija, Francija in druge evropske države so se dolgo bale posledic prezgodnjega priznanja.[10][12] Toda prav tako ne drži, da je mednarodna politika samo nevtralno opazovala notranji jugoslovanski proces. Evropska skupnost je:

posredovala pri premirjih; pošiljala opazovalce; vodila mirovno konferenco; ustvarila pravna merila za razpad; določala pogoje za priznanje; in na koncu priznala nove države. Nemčija je s svojim pritiskom pomembno vplivala na tempo evropske politike.[10][13] Mednarodni akterji torej niso ustvarili vseh domačih vzrokov jugoslovanske krize. So pa postali del procesa, ki je odločal, kakšna bo njena pravna in diplomatska rešitev.

Najbolj uporabna razmejitev: vzrok, pospeševalec ali odziv?

Namesto vprašanja: »Kdo je razbil Jugoslavijo?« je za raziskavo koristneje ločiti tri stvari. Vzrok. Kaj je ustvarilo konflikt? Gospodarska kriza. Razpad političnega konsenza. Nacionalna mobilizacija. Ustavni spor. Oboroževanje. Razpad skupnih institucij. Pospeševalec. Kaj je posamezne procese okrepilo ali spremenilo njihove spodbude? Mednarodne sankcije. Priznanje. Diplomatska podpora. Zunanje financiranje. Embargo. Mirovna pogajanja. Odziv.

Kaj je bilo sprejeto šele potem, ko je bilo stanje na terenu že bistveno spremenjeno? Priznanje je v nekaterih vidikih spadalo prav sem. Evropska skupnost je 15. januarja 1992 priznala dve republiki v trenutku, ko je bila SFRJ po mnenju njene lastne arbitražne komisije že v procesu razpada in ko je vojna na Hrvaškem trajala več mesecev.[7][22] Toda to priznanje je nato samo postalo nov politični dejavnik. Zgodovina skoraj nikoli nima samo ene smeri vzročnosti.

Ta članek je pomemben za nadaljevanje. Do zdaj smo videli: državo z visoko povojno socialno mobilnostjo; poseben sistem delavskega samoupravljanja; mednarodno moč neuvrščenosti; politične omejitve in represijo; dolžniško krizo; IMF in reforme; ter prehod socialnega konflikta v nacionalno politiko. S tem člankom dodamo še eno plast: mednarodno priznanje in diplomacijo. S tem je konec Jugoslavije postal več kot notranja ustavna kriza. Postal je vprašanje: mednarodnega prava, evropske varnosti, državnih meja, manjšinskih pravic,

in razmerja med samoodločbo ter ozemeljsko celovitostjo. Toda do vojne v posameznih republikah še vedno ne pridemo z eno samo razlago. Naslednji del se zato vrne na slovenski prostor in na vprašanje, ki se začne že pred junijem 1991: kaj se je zgodilo z orožjem Teritorialne obrambe, kdo ga je nadzoroval in kako je Slovenija vzpostavila vzporedno obrambno strukturo pred desetdnevno vojno? Razorožitev Teritorialne obrambe in MSNZ: kdo je imel orožje pred slovensko osamosvojitvijo?