Evropska unija: postopna integracija, centralizacija in meja nacionalne suverenosti

Postopnost kot metoda: od Schumana do »vedno tesnejše unije«

Smisel teze o postopnosti ni, da mora biti vsak posamezen korak škodljiv. Gre za drugo vprašanje: ali majhne spremembe, ki so vsaka zase politično sprejemljive, skozi desetletja ustvarijo institucionalno ureditev, ki je bistveno drugačna od izhodišča.

Pri EU lahko to preverjamo precej neposredno. Primerjamo lahko, kaj so skupne evropske institucije smele leta 1951, kaj po Rimski pogodbi, kaj po Enotnem evropskem aktu, Maastrichtu, Amsterdamu, Nici in Lizboni — ter kako se je ob tem spreminjal prostor nacionalnega veta, nacionalne zakonodaje, denarne politike in ustavnega nadzora.

Schumanova deklaracija iz maja 1950 je hkrati zelo omejena in dolgoročno ambiciozna. Predlaga skupno Visoko oblast za premog in jeklo, vendar te konkretne dosežke opisuje tudi kot prvi korak k evropski federaciji. Rimska pogodba nato govori o temelju »vedno tesnejše unije med evropskimi narodi«, ta formulacija pa se je ohranila tudi v kasnejšem pogodbenem pravu.

To je pomembna korekcija predstavi, da je bila politična integracija javnosti ves čas prikrita. Različni akterji so imeli različne predstave o končnem modelu, toda težnja k globlji integraciji je bila v ključnih dokumentih javno zapisana. Bolj utemeljeno je zato raziskovati metodo in kumulativni učinek integracije kakor dokazovati, da sama smer nikoli ni bila izrečena.

Od premoga in jekla do skupnega trga

Evropska skupnost za premog in jeklo je bila sektorsko ozka: ni bila evropska vlada in ni urejala večine domače politike. Vendar je vsebovala pomembno novost — skupno Visoko oblast, katere odločitve so bile za sodelujoče države zavezujoče na dogovorjenem področju.

Prav tu je viden prvi element postopnosti. Začetni korak ni prenesel splošne državne oblasti, ustvaril pa je praktičen precedens, da se lahko del nacionalnega odločanja na omejenem področju izvaja prek skupne nadnacionalne institucije.

Rimski pogodbi sta leta 1957 integracijo razširili daleč preko premoga in jekla. Cilj Evropske gospodarske skupnosti je postal skupni trg, carinska unija in skupne politike na izbranih področjih. Pogodbeno besedilo je obenem ohranilo cilj »vedno tesnejše unije«.

Še vedno ni šlo za današnjo EU. Nacionalne države so ohranile velikanski del svojih pristojnosti, Evropski parlament pa še ni imel današnje zakonodajne moči. Toda smer je bila že širša od prvotnega sektorskega dogovora.

Od nacionalnega veta do Maastrichta: institucionalno poglabljanje

Enotni evropski akt iz osemdesetih let je bil ključen za dokončanje notranjega trga in je razširil uporabo odločanja s kvalificirano večino. To je institucionalno pomembno: pri soglasju lahko vsaka država blokira odločitev, pri kvalificirani večini pa je lahko preglasovana in je kljub temu zavezana veljavno sprejetemu aktu.

Zagovorniki so širitev večinskega odločanja utemeljevali z učinkovitostjo in potrebo po odpravi blokad pri skupnem trgu. Kritiki v istem mehanizmu vidijo konkreten premik od meddržavnega sodelovanja, kjer ima vsaka država zadnjo besedo, proti skupnemu političnemu odločanju.

Maastrichtska pogodba iz leta 1992 je ustanovila Evropsko unijo in označila novo stopnjo integracije. Uvedla je državljanstvo EU, razširila področja sodelovanja in postavila pravni okvir ekonomske in monetarne unije, iz katere je pozneje nastal evro.

Pogosta poenostavitev je formulacija, da je »z Maastrichtom prišel evro«. Natančneje: Maastricht je določil pot, merila in institucionalni okvir za skupno valuto; evro je bil uveden pozneje. Toda bistvo trditve o premiku je pravilno — monetarna politika je pri državah evrskega območja sčasoma prešla iz nacionalne v skupno pristojnost.

Amsterdam in Nica sta manj prepoznavna od Maastrichta ali Lizbone, vendar sta nadaljevala isti institucionalni razvoj: širjenje področij skupnega odločanja, krepitev Evropskega parlamenta, prilagajanje odločanja večjemu številu članic in dodatno vključevanje politik v skupni okvir.

To je ravno tip procesa, na katerega opozarja teza o postopnosti: zgodovinska sprememba ni nujno sestavljena iz enega dramatičnega preloma. Velik del institucionalnega premika nastane skozi vrsto tehničnih sprememb, katerih polni pomen se pokaže šele v daljšem časovnem loku.

Referendumi, evropska ustava in Lizbonska pogodba

Pogodbo o Ustavi za Evropo so države podpisale leta 2004, vendar je za začetek veljavnosti potrebovala ratifikacijo vseh držav članic. Volivci v Franciji so jo 29. maja 2005 zavrnili, volivci na Nizozemskem pa 1. junija 2005 prav tako. Ratifikacijski proces se je ustavil.

Ta dogodek je za tezo o postopnem poglabljanju integracije ključen, vendar ga moramo formulirati natančno. Rezultat dokazuje, da je pomemben predlog poglobljene institucionalne reforme izgubil referendumsko podporo v dveh državah. Sam po sebi pa ne dokazuje, zakaj so vsi volivci glasovali proti ali da je bila zavrnjena vsaka posamezna reforma v dokumentu.

Po dvoletnem »obdobju premisleka« so vlade leta 2007 dogovorile Lizbonsko pogodbo. Uradni povzetek EUR-Lex pravi, da jo je močno navdihovala zavrnjena ustavna pogodba in da je vključila večino institucionalnih in političnih reform, ki jih je predvidevala. Evropski parlament podobno navaja, da Lizbona ohranja večino bistvenih dosežkov ustavnega projekta.

Vendar dokumenta nista ista. Lizbona ne nadomešča vseh temeljnih pogodb z enim »ustavnim« besedilom, izpušča nekatere državne simbole in formalno ustavno terminologijo ter vsebuje posebne izjeme in spremembe. Zato je formulacija, da je bila »ista ustava preprosto preimenovana«, premočna; enako premočna pa bi bila trditev, da med projektoma ni bistvene kontinuitete.

Tu je legitimno politično vprašanje metode. Kritiki menijo, da je bilo veliko vsebine, zavrnjene v ustavni obliki, pozneje sprejete v pogodbeni obliki brez novih referendumov v Franciji in na Nizozemskem. Zagovorniki odgovarjajo, da je šlo za drugačen kompromis, ki je bil ratificiran po ustavnih postopkih vseh držav članic. Obe trditvi je mogoče postaviti ob isti dokumentirani časovnici.

Irska je bila edina država, ki je o Lizbonski pogodbi glasovala na referendumu. Junija 2008 jo je zavrnila. Evropski svet in irska vlada sta nato pripravila pravna in politična jamstva glede vprašanj, kot so obdavčitev, vojaška nevtralnost, družinska in socialna vprašanja ter ohranitev komisarja iz vsake države. Oktobra 2009 je drugi referendum pogodbo potrdil z 67,1 % glasov za.

Tudi ta primer dopušča dve razlagi. Kritiki vidijo ponovitev glasovanja kot pritisk, da se dobi želeni rezultat. Druga interpretacija poudarja, da se je politični in pravni kontekst spremenil z dodatnimi jamstvi ter da je drugi referendum prav tako demokratično glasovanje. Članek zato dokumentira zaporedje in ne razglaša namena ene strani kot dokazanega dejstva.

Kaj se centralizira in kaj omejuje subsidiarnost?

Kumulativni učinek je mogoče meriti brez uporabe izraza »superdržava«. EU danes na nekaterih področjih sama sprejema zavezujoče pravo; pri deljenih pristojnostih nacionalni prostor omeji že izvrševanje pristojnosti EU; na številnih področjih lahko Svet odloči s kvalificirano večino; pravo EU ima po doktrini Sodišča EU primarnost; pri državah evrskega območja je denarna politika skupna.

To so resnični premiki politične in pravne avtonomije. Hkrati ostajajo obsežna področja nacionalnih pristojnosti, države spreminjajo pogodbe soglasno po svojih ustavnih postopkih, nacionalna varnost ostaja njihova odgovornost, člen 50 pa omogoča izstop. »Centralizacija« zato opisuje smer na določenih področjih, ne pa popolne odprave državnosti.

Pogodbe same priznavajo napetost med skupnim odločanjem in bližino odločanja državljanu. Načelo subsidiarnosti določa, da mora EU na področjih, ki niso izključno njena, ukrepati le, kadar ciljev države ne morejo zadovoljivo doseči same in jih je bolje doseči na ravni Unije.

Nacionalni parlamenti imajo zgodnji opozorilni mehanizem oziroma »rumeni karton«, vendar je bil prag dosežen zelo redko. To je mogoče brati na dva načina: kot dokaz, da večina predlogov ne sproži dovolj širokega nacionalnega ugovora, ali kot znak, da so pragovi in časovni okvir prešibki za učinkovit politični nadzor. Dokumenti sami ne odločijo med tema interpretacijama.

Demokratična legitimnost in slovenska odločitev

EU ima dvojno demokratično osnovo: državljani neposredno volijo Evropski parlament, nacionalne vlade pa sodelujejo v Svetu in Evropskem svetu. Države so pogodbe ratificirale po svojih ustavnih postopkih. To je pomemben odgovor na trditev, da evropske institucije delujejo brez vsakršnega demokratičnega izvora.

Toda soglasje k sistemu ni isto kot soglasje k vsaki poznejši odločitvi. Država je lahko v Svetu preglasovana, nacionalni parlament lahko izgubi možnost enostransko spremeniti pravilo, Evropska komisija pa ima pri večini zakonodajnih področij osrednjo vlogo pri formalni pobudi. Prav tu se pojavi vprašanje demokratične oddaljenosti, ki ga kritične razprave o EU pogosto poudarjajo močneje kot običajni institucionalni opis.

Slovenska zgodba pokaže obe strani. 3.a člen Ustave je izrecno ustvaril možnost prenosa izvrševanja dela suverenih pravic, referendum 23. marca 2003 pa je članstvo v EU podprl z 89,64 % veljavnih glasov. Vstop zato ni bil dogodek brez domače politične in ustavne legitimacije.

Hkrati referendum ni bil glasovanje o vsaki prihodnji uredbi, sodbi, razširitvi večinskega odločanja ali poznejši institucionalni interpretaciji. To ni posebnost EU — nobena predstavniška demokracija ne razpisuje referenduma o vsakem zakonu — vendar je za tezo o postopnosti pomembno, ker je dolgoročni sistem vedno širši od ene začetne odločitve o članstvu.

Nepovratnost integracije in vprašanje »superdržave«

Trditev, da se iz sistema »ne da več izstopiti«, je pravno napačna. Člen 50 izrecno omogoča izstop, Združeno kraljestvo pa je leta 2020 dokazalo, da je to mogoče. Spremembe pogodb še vedno zahtevajo ratifikacijo držav članic po njihovih ustavnih pravilih.

Toda desetletja integracije ustvarijo odvisnosti, skupne pravne režime, trgovinske verige, valuto, regulativne standarde in politične stroške spremembe smeri. Zato pravna reverzibilnost ni enaka praktični lahkotnosti. To je eden najmočnejših delov teze o postopnosti: kasnejša odločitev je sprejeta v drugačnem okolju kot začetna, ker so prejšnji koraki že spremenili stroške alternativ.

Kot pravna oznaka je izraz preveč grob. EU nima splošne pristojnosti države, države članice ostajajo mednarodnopravni subjekti, imajo lastne ustave, vojske, davčne sisteme in lahko izstopijo. Pogodbe same omejujejo EU na prenesene pristojnosti.

Po drugi strani ima EU lastno pravno osebnost, neposredno izvoljen parlament, sodišče, skupno valuto za velik del članic, zavezujoče pravo, proračun ter na nekaterih področjih izključne pristojnosti. Zato politična razprava o federalizaciji ali »državi podobnih« lastnostih ni izmišljena. Natančneje je govoriti o hibridnem nadnacionalnem sistemu, ki se je skozi desetletja poglabljal, ne pa že vnaprej razglasiti njegov končni status.

Kaj po preverjanju ostane: sodelovanje, centralizacija in politična meja

Najmočnejši del izvorne teze prestane preverjanje: evropska integracija je bila postopna, vsaka večja pogodba je spreminjala razmerje med nacionalnim in skupnim odločanjem, kumulativni rezultat pa je bistveno bolj integriran politično-pravni sistem kot v petdesetih letih.

Prav tako je upravičeno opozarjati na demokratično vprašanje, ali se javnost o globokih institucionalnih spremembah odloča predvsem prek posameznih pogodb, volitev in posredne parlamentarne legitimacije, medtem ko se celotna smer pokaže šele skozi desetletja. Primer ustavne pogodbe, Lizbone in irskih referendumov je zato pomemben in ga ni smiselno zamolčati.

Slabši del izvorne teze je preskok iz dokumentirane smeri v dokazano namero: iz dejstva, da integracija poteka postopno, še ne sledi, da vse korake vodi enoten prikriti center ali da je vsak argument za sodelovanje zgolj krinka. Dokumenti celo kažejo, da so bile federalne in integracijske ambicije deloma javno izražene že zelo zgodaj.

Najbolj uporabno vprašanje zato ni »ali je EU dobra ali slaba?«, ampak: kaj bo današnji majhen prenos ali skupna rešitev pomenila po desetih naslednjih korakih? To vprašanje je legitimno prav zato, ker zgodovina EU kaže, da se institucionalna teža res spreminja postopoma.

Enako legitimno je nasprotno vprašanje: kaj država izgubi, če problem, ki je dejansko čezmejen, vztrajno rešuje sama? Skupni trg, okoljski standardi, trgovina ali valuta lahko povečajo skupno sposobnost ukrepanja. Cena je, da posamezna država na delu teh področij nima več popolne enostranske avtonomije.

Dokumenti lahko pokažejo smer, mehanizme in posledice. Ne morejo pa namesto državljanov določiti, kje naj bo meja. Prav tu se prvotno vprašanje po preverjanju izkaže za najbolj relevantno: integracija ni isto kot enotnost, sodelovanje pa ni isto kot centralizacija — vendar je med njima treba mejo določati zavestno, preden jo dolgoročni proces določi namesto nas.